中共中央 國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》

中發(fā)〔2015〕25號

為加快建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，增強生態(tài)文明體制改革的系統性、整體性、協(xié)同性，制定本方案。

一、生態(tài)文明體制改革的總體要求

（一）生態(tài)文明體制改革的指導思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持節約資源和保護環(huán)境基本國策，堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主方針，立足我國社會(huì )主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關(guān)系為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為導向，保障國家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。

（二）生態(tài)文明體制改革的理念。

樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，生態(tài)文明建設不僅影響經(jīng)濟持續健康發(fā)展，也關(guān)系政治和社會(huì )建設，必須放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程。

樹(shù)立發(fā)展和保護相統一的理念，堅持發(fā)展是硬道理的戰略思想，發(fā)展必須是綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，平衡好發(fā)展和保護的關(guān)系，按照主體功能定位控制開(kāi)發(fā)強度，調整空間結構，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，實(shí)現發(fā)展與保護的內在統一、相互促進(jìn)。

樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類(lèi)生存必需的生態(tài)環(huán)境，堅持發(fā)展是第一要務(wù)，必須保護森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)。

樹(shù)立自然價(jià)值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價(jià)值的，保護自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過(guò)程，就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，就應得到合理回報和經(jīng)濟補償。

樹(shù)立空間均衡的理念，把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)推動(dòng)發(fā)展，人口規模、產(chǎn)業(yè)結構、增長(cháng)速度不能超出當地水土資源承載能力和環(huán)境容量。

樹(shù)立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，按照生態(tài)系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態(tài)系統循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。

（三）生態(tài)文明體制改革的原則。

堅持正確改革方向，健全市場(chǎng)機制，更好發(fā)揮政府的主導和監管作用，發(fā)揮企業(yè)的積極性和自我約束作用，發(fā)揮社會(huì )組織和公眾的參與和監督作用。

堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng )新產(chǎn)權制度，落實(shí)所有權，區分自然資源資產(chǎn)所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益。

堅持城鄉環(huán)境治理體系統一，繼續加強城市環(huán)境保護和工業(yè)污染防治，加大生態(tài)環(huán)境保護工作對農村地區的覆蓋，建立健全農村環(huán)境治理體制機制，加大對農村污染防治設施建設和資金投入力度。

堅持激勵和約束并舉，既要形成支持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的利益導向機制，又要堅持源頭嚴防、過(guò)程嚴管、損害嚴懲、責任追究，形成對各類(lèi)市場(chǎng)主體的有效約束，逐步實(shí)現市場(chǎng)化、法治化、制度化。

堅持主動(dòng)作為和國際合作相結合，加強生態(tài)環(huán)境保護是我們的自覺(jué)行為，同時(shí)要深化國際交流和務(wù)實(shí)合作，充分借鑒國際上的先進(jìn)技術(shù)和體制機制建設有益經(jīng)驗，積極參與全球環(huán)境治理，承擔并履行好同發(fā)展中大國相適應的國際責任。

堅持鼓勵試點(diǎn)先行和整體協(xié)調推進(jìn)相結合，在黨中央、國務(wù)院統一部署下，先易后難、分步推進(jìn)，成熟一項推出一項。支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。

（四）生態(tài)文明體制改革的目標。

到2020年，構建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開(kāi)發(fā)保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度等八項制度構成的產(chǎn)權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會(huì )主義生態(tài)文明新時(shí)代。

構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，著(zhù)力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問(wèn)題。

構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，著(zhù)力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題。

構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著(zhù)力解決空間性規劃重疊沖突、部門(mén)職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問(wèn)題。

構建覆蓋全面、科學(xué)規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度，著(zhù)力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問(wèn)題。

構建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現自然價(jià)值和代際補償的資源有償使用和生態(tài)補償制度，著(zhù)力解決自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格偏低、生產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本低于社會(huì )成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問(wèn)題。

構建以改善環(huán)境質(zhì)量為導向，監管統一、執法嚴明、多方參與的環(huán)境治理體系，著(zhù)力解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過(guò)低等問(wèn)題。

構建更多運用經(jīng)濟杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場(chǎng)體系，著(zhù)力解決市場(chǎng)主體和市場(chǎng)體系發(fā)育滯后、社會(huì )參與度不高等問(wèn)題。

構建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度，著(zhù)力解決發(fā)展績(jì)效評價(jià)不全面、責任落實(shí)不到位、損害責任追究缺失等問(wèn)題。

二、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度

（五）建立統一的確權登記系統。

堅持資源公有、物權法定，清晰界定全部國土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統一進(jìn)行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。推進(jìn)確權登記法治化。

（六）建立權責明確的自然資源產(chǎn)權體系。

制定權利清單，明確各類(lèi)自然資源產(chǎn)權主體權利。處理好所有權與使用權的關(guān)系，創(chuàng )新自然資源全民所有權和集體所有權的實(shí)現形式，除生態(tài)功能重要的外，可推動(dòng)所有權和使用權相分離，明確占有、使用、收益、處分等權利歸屬關(guān)系和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農場(chǎng)、林場(chǎng)和牧場(chǎng)土地所有者與使用者權能。全面建立覆蓋各類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴禁無(wú)償或低價(jià)出讓。統籌規劃，加強自然資源資產(chǎn)交易平臺建設。

（七）健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制。

按照所有者和監管者分開(kāi)和一件事情由一個(gè)部門(mén)負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類(lèi)自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等。

（八）探索建立分級行使所有權的體制。

對全民所有的自然資源資產(chǎn)，按照不同資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，研究實(shí)行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制，實(shí)現效率和公平相統一。分清全民所有中央政府直接行使所有權、全民所有地方政府行使所有權的資源清單和空間范圍。中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點(diǎn)國有林區、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動(dòng)植物種和部分國家公園等直接行使所有權。 

（九）開(kāi)展水流和濕地產(chǎn)權確權試點(diǎn)。

探索建立水權制度，開(kāi)展水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間確權試點(diǎn)，遵循水生態(tài)系統性、整體性原則，分清水資源所有權、使用權及使用量。在甘肅、寧夏等地開(kāi)展濕地產(chǎn)權確權試點(diǎn)。

三、建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度

（十）完善主體功能區制度。

統籌國家和省級主體功能區規劃，健全基于主體功能區的區域政策，根據城市化地區、農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區的不同定位，加快調整完善財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動(dòng)、建設用地、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護等政策。

（十一）健全國土空間用途管制制度。

簡(jiǎn)化自上而下的用地指標控制體系，調整按行政區和用地基數分配指標的做法。將開(kāi)發(fā)強度指標分解到各縣級行政區，作為約束性指標，控制建設用地總量。將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，嚴禁任意改變用途，防止不合理開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)對生態(tài)紅線(xiàn)的破壞。完善覆蓋全部國土空間的監測系統，動(dòng)態(tài)監測國土空間變化。

（十二）建立國家公園體制。

加強對重要生態(tài)系統的保護和永續利用，改革各部門(mén)分頭設置自然保護區、風(fēng)景名勝區、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護地進(jìn)行功能重組，合理界定國家公園范圍。國家公園實(shí)行更嚴格保護，除不損害生態(tài)系統的原住民生活生產(chǎn)設施改造和自然觀(guān)光科研教育旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。加強對國家公園試點(diǎn)的指導，在試點(diǎn)基礎上研究制定建立國家公園體制總體方案。構建保護珍稀野生動(dòng)植物的長(cháng)效機制。

（十三）完善自然資源監管體制。

將分散在各部門(mén)的有關(guān)用途管制職責，逐步統一到一個(gè)部門(mén)，統一行使所有國土空間的用途管制職責。

四、建立空間規劃體系

（十四）編制空間規劃。

整合目前各部門(mén)分頭編制的各類(lèi)空間性規劃，編制統一的空間規劃，實(shí)現規劃全覆蓋?？臻g規劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續發(fā)展的空間藍圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)的基本依據?？臻g規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。研究建立統一規范的空間規劃編制機制。鼓勵開(kāi)展省級空間規劃試點(diǎn)。編制京津冀空間規劃。

（十五）推進(jìn)市縣“多規合一”。

支持市縣推進(jìn)“多規合一”，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個(gè)市縣一個(gè)規劃、一張藍圖。市縣空間規劃要統一土地分類(lèi)標準，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，明確城鎮建設區、工業(yè)區、農村居民點(diǎn)等的開(kāi)發(fā)邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界，加強對城市地下空間的統籌規劃。加強對市縣“多規合一”試點(diǎn)的指導，研究制定市縣空間規劃編制指引和技術(shù)規范，形成可復制、能推廣的經(jīng)驗。

（十六）創(chuàng )新市縣空間規劃編制方法。

探索規范化的市縣空間規劃編制程序，擴大社會(huì )參與，增強規劃的科學(xué)性和透明度。鼓勵試點(diǎn)地區進(jìn)行規劃編制部門(mén)整合，由一個(gè)部門(mén)負責市縣空間規劃的編制，可成立由專(zhuān)業(yè)人員和有關(guān)方面代表組成的規劃評議委員會(huì )。規劃編制前應當進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價(jià)，以評價(jià)結果作為規劃的基本依據。規劃編制過(guò)程中應當廣泛征求各方面意見(jiàn)，全文公布規劃草案，充分聽(tīng)取當地居民意見(jiàn)。規劃經(jīng)評議委員會(huì )論證通過(guò)后，由當地人民代表大會(huì )審議通過(guò)，并報上級政府部門(mén)備案。規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，并在網(wǎng)絡(luò )和其他本地媒體公布。鼓勵當地居民對規劃執行進(jìn)行監督，對違反規劃的開(kāi)發(fā)建設行為進(jìn)行舉報。當地人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )定期聽(tīng)取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規劃行為進(jìn)行問(wèn)責。

五、完善資源總量管理和全面節約制度

（十七）完善最嚴格的耕地保護制度和土地節約集約利用制度。

完善基本農田保護制度，劃定永久基本農田紅線(xiàn)，按照面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變的要求，將基本農田落地到戶(hù)、上圖入庫，實(shí)行嚴格保護，除法律規定的國家重點(diǎn)建設項目選址確實(shí)無(wú)法避讓外，其他任何建設不得占用。加強耕地質(zhì)量等級評定與監測，強化耕地質(zhì)量保護與提升建設。完善耕地占補平衡制度，對新增建設用地占用耕地規模實(shí)行總量控制，嚴格實(shí)行耕地占一補一、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)。實(shí)施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制，調整結構，盤(pán)活存量，合理安排土地利用年度計劃。

（十八）完善最嚴格的水資源管理制度。

按照節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力的方針，健全用水總量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流域水量分配方案，加強省級統籌，完善省市縣三級取用水總量控制指標體系。建立健全節約集約用水機制，促進(jìn)水資源使用結構調整和優(yōu)化配置。完善規劃和建設項目水資源論證制度。主要運用價(jià)格和稅收手段，逐步建立農業(yè)灌溉用水量控制和定額管理、高耗水工業(yè)企業(yè)計劃用水和定額管理制度。在嚴重缺水地區建立用水定額準入門(mén)檻，嚴格控制高耗水項目建設。加強水產(chǎn)品產(chǎn)地保護和環(huán)境修復，控制水產(chǎn)養殖，構建水生動(dòng)植物保護機制。完善水功能區監督管理，建立促進(jìn)非常規水源利用制度。

（十九）建立能源消費總量管理和節約制度。

堅持節約優(yōu)先，強化能耗強度控制，健全節能目標責任制和獎勵制。進(jìn)一步完善能源統計制度。健全重點(diǎn)用能單位節能管理制度，探索實(shí)行節能自愿承諾機制。完善節能標準體系，及時(shí)更新用能產(chǎn)品能效、高耗能行業(yè)能耗限額、建筑物能效等標準。合理確定全國能源消費總量目標，并分解落實(shí)到省級行政區和重點(diǎn)用能單位。健全節能低碳產(chǎn)品和技術(shù)裝備推廣機制，定期發(fā)布技術(shù)目錄。強化節能評估審查和節能監察。加強對可再生能源發(fā)展的扶持，逐步取消對化石能源的普遍性補貼。逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實(shí)機制，建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制，加強應對氣候變化國際合作。

（二十）建立天然林保護制度。

將所有天然林納入保護范圍。建立國家用材林儲備制度。逐步推進(jìn)國有林區政企分開(kāi)，完善以購買(mǎi)服務(wù)為主的國有林場(chǎng)公益林管護機制。完善集體林權制度，穩定承包權，拓展經(jīng)營(yíng)權能，健全林權抵押貸款和流轉制度。

（二十一）建立草原保護制度。

穩定和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，實(shí)現草原承包地塊、面積、合同、證書(shū)“四到戶(hù)”，規范草原經(jīng)營(yíng)權流轉。實(shí)行基本草原保護制度，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。健全草原生態(tài)保護補獎機制，實(shí)施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡等制度。加強對草原征用使用審核審批的監管，嚴格控制草原非牧使用。

（二十二）建立濕地保護制度。

將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。確定各類(lèi)濕地功能，規范保護利用行為，建立濕地生態(tài)修復機制。

（二十三）建立沙化土地封禁保護制度。

將暫不具備治理條件的連片沙化土地劃為沙化土地封禁保護區。建立嚴格保護制度，加強封禁和管護基礎設施建設，加強沙化土地治理，增加植被，合理發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，完善以購買(mǎi)服務(wù)為主的管護機制，探索開(kāi)發(fā)與治理結合新機制。

（二十四）健全海洋資源開(kāi)發(fā)保護制度。

實(shí)施海洋主體功能區制度，確定近海海域海島主體功能，引導、控制和規范各類(lèi)用海用島行為。實(shí)行圍填?？偭靠刂浦贫?，對圍填海面積實(shí)行約束性指標管理。建立自然岸線(xiàn)保有率控制制度。完善海洋漁業(yè)資源總量管理制度，嚴格執行休漁禁漁制度，推行近海捕撈限額管理，控制近海和灘涂養殖規模。健全海洋督察制度。

（二十五）健全礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用管理制度。

建立礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用水平調查評估制度，加強礦產(chǎn)資源查明登記和有償計時(shí)占用登記管理。建立礦產(chǎn)資源集約開(kāi)發(fā)機制，提高礦區企業(yè)集中度，鼓勵規?；_(kāi)發(fā)。完善重要礦產(chǎn)資源開(kāi)采回采率、選礦回收率、綜合利用率等國家標準。健全鼓勵提高礦產(chǎn)資源利用水平的經(jīng)濟政策。建立礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度，建立礦業(yè)權人“黑名單”制度。完善重要礦產(chǎn)資源回收利用的產(chǎn)業(yè)化扶持機制。完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護和土地復墾制度。

（二十六）完善資源循環(huán)利用制度。

建立健全資源產(chǎn)出率統計體系。實(shí)行生產(chǎn)者責任延伸制度，推動(dòng)生產(chǎn)者落實(shí)廢棄產(chǎn)品回收處理等責任。建立種養業(yè)廢棄物資源化利用制度，實(shí)現種養業(yè)有機結合、循環(huán)發(fā)展。加快建立垃圾強制分類(lèi)制度。制定再生資源回收目錄，對復合包裝物、電池、農膜等低值廢棄物實(shí)行強制回收。加快制定資源分類(lèi)回收利用標準。建立資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度，相關(guān)原材料消耗企業(yè)要使用一定比例的資源再生產(chǎn)品。完善限制一次性用品使用制度。落實(shí)并完善資源綜合利用和促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的稅收政策。制定循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)目錄，實(shí)行政府優(yōu)先采購、貸款貼息等政策。

六、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度

（二十七）加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革。

按照成本、收益相統一的原則，充分考慮社會(huì )可承受能力，建立自然資源開(kāi)發(fā)使用成本評估機制，將資源所有者權益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機制。加強對自然壟斷環(huán)節的價(jià)格監管，建立定價(jià)成本監審制度和價(jià)格調整機制，完善價(jià)格決策程序和信息公開(kāi)制度。推進(jìn)農業(yè)水價(jià)綜合改革，全面實(shí)行非居民用水超計劃、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，全面推行城鎮居民用水階梯價(jià)格制度。

（二十八）完善土地有償使用制度。

擴大國有土地有償使用范圍，擴大招拍掛出讓比例，減少非公益性用地劃撥，國有土地出讓收支納入預算管理。改革完善工業(yè)用地供應方式，探索實(shí)行彈性出讓年限以及長(cháng)期租賃、先租后讓、租讓結合供應。完善地價(jià)形成機制和評估制度，健全土地等級價(jià)體系，理順與土地相關(guān)的出讓金、租金和稅費關(guān)系。建立有效調節工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機制，提高工業(yè)用地出讓地價(jià)水平，降低工業(yè)用地比例。探索通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)、出租等方式，健全國有農用地有償使用制度。

（二十九）完善礦產(chǎn)資源有償使用制度。

完善礦業(yè)權出讓制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求和礦業(yè)規律的探礦權采礦權出讓方式，原則上實(shí)行市場(chǎng)化出讓?zhuān)瑖械V產(chǎn)資源出讓收支納入預算管理。理清有償取得、占用和開(kāi)采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權益金制度。調整探礦權采礦權使用費標準、礦產(chǎn)資源最低勘查投入標準。推進(jìn)實(shí)現全國統一的礦業(yè)權交易平臺建設，加大礦業(yè)權出讓轉讓信息公開(kāi)力度。

（三十）完善海域海島有償使用制度。

建立海域、無(wú)居民海島使用金征收標準調整機制。建立健全海域、無(wú)居民海島使用權招拍掛出讓制度。

（三十一）加快資源環(huán)境稅費改革。

理順自然資源及其產(chǎn)品稅費關(guān)系，明確各自功能，合理確定稅收調控范圍。加快推進(jìn)資源稅從價(jià)計征改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間，在華北部分地區開(kāi)展地下水征收資源稅改革試點(diǎn)。加快推進(jìn)環(huán)境保護稅立法。 

（三十二）完善生態(tài)補償機制。

探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。制定橫向生態(tài)補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持。鼓勵各地區開(kāi)展生態(tài)補償試點(diǎn)，繼續推進(jìn)新安江水環(huán)境補償試點(diǎn)，推動(dòng)在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江－韓江等開(kāi)展跨地區生態(tài)補償試點(diǎn)，在長(cháng)江流域水環(huán)境敏感地區探索開(kāi)展流域生態(tài)補償試點(diǎn)。

（三十三）完善生態(tài)保護修復資金使用機制。

按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關(guān)資金使用管理辦法，整合現有政策和渠道，在深入推進(jìn)國土江河綜合整治的同時(shí)，更多用于青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原－川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶等國家生態(tài)安全屏障的保護修復。

（三十四）建立耕地草原河湖休養生息制度。

編制耕地、草原、河湖休養生息規劃，調整嚴重污染和地下水嚴重超采地區的耕地用途，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態(tài)的陡坡地退出基本農田。建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長(cháng)效機制。開(kāi)展退田還湖還濕試點(diǎn)，推進(jìn)長(cháng)株潭地區土壤重金屬污染修復試點(diǎn)、華北地區地下水超采綜合治理試點(diǎn)。

七、建立健全環(huán)境治理體系

（三十五）完善污染物排放許可制。

盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規定排污。

（三十六）建立污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制。

完善京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)區域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，其他地方要結合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，建立區域協(xié)作機制。在部分地區開(kāi)展環(huán)境保護管理體制創(chuàng )新試點(diǎn)，統一規劃、統一標準、統一環(huán)評、統一監測、統一執法。開(kāi)展按流域設置環(huán)境監管和行政執法機構試點(diǎn)，構建各流域內相關(guān)省級涉水部門(mén)參加、多形式的流域水環(huán)境保護協(xié)作機制和風(fēng)險預警防控體系。建立陸海統籌的污染防治機制和重點(diǎn)海域污染物排?？偭靠刂浦贫?。完善突發(fā)環(huán)境事件應急機制，提高與環(huán)境風(fēng)險程度、污染物種類(lèi)等相匹配的突發(fā)環(huán)境事件應急處置能力。

（三十七）建立農村環(huán)境治理體制機制。

建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度，加快制定和完善相關(guān)技術(shù)標準和規范，加快推進(jìn)化肥、農藥、農膜減量化以及畜禽養殖廢棄物資源化和無(wú)害化，鼓勵生產(chǎn)使用可降解農膜。完善農作物秸稈綜合利用制度。健全化肥農藥包裝物、農膜回收貯運加工網(wǎng)絡(luò )。采取財政和村集體補貼、住戶(hù)付費、社會(huì )資本參與的投入運營(yíng)機制，加強農村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設。采取政府購買(mǎi)服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場(chǎng)主體。強化縣鄉兩級政府的環(huán)境保護職責，加強環(huán)境監管能力建設。財政支農資金的使用要統籌考慮增強農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和防治農村污染。

（三十八）健全環(huán)境信息公開(kāi)制度。

全面推進(jìn)大氣和水等環(huán)境信息公開(kāi)、排污單位環(huán)境信息公開(kāi)、監管部門(mén)環(huán)境信息公開(kāi)，健全建設項目環(huán)境影響評價(jià)信息公開(kāi)機制。健全環(huán)境新聞發(fā)言人制度。引導人民群眾樹(shù)立環(huán)保意識，完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監督權。建立環(huán)境保護網(wǎng)絡(luò )舉報平臺和舉報制度，健全舉報、聽(tīng)證、輿論監督等制度。

（三十九）嚴格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

強化生產(chǎn)者環(huán)境保護法律責任，大幅度提高違法成本。健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實(shí)施機制，對違反環(huán)保法律法規的，依法嚴懲重罰；對造成生態(tài)環(huán)境損害的，以損害程度等因素依法確定賠償額度；對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。

（四十）完善環(huán)境保護管理制度。

建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，將分散在各部門(mén)的環(huán)境保護職責調整到一個(gè)部門(mén)，逐步實(shí)行城鄉環(huán)境保護工作由一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統一監管和行政執法的體制。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監管力量，建立權威統一的環(huán)境執法體制，充實(shí)執法隊伍，賦予環(huán)境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環(huán)境司法的銜接機制。

八、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場(chǎng)體系

（四十一）培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場(chǎng)主體。

采取鼓勵發(fā)展節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的體制機制和政策措施。廢止妨礙形成全國統一市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法，鼓勵各類(lèi)投資進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。能由政府和社會(huì )資本合作開(kāi)展的環(huán)境治理和生態(tài)保護事務(wù)，都可以吸引社會(huì )資本參與建設和運營(yíng)。通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度。加快推進(jìn)污水垃圾處理設施運營(yíng)管理單位向獨立核算、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)轉變。組建或改組設立國有資本投資運營(yíng)公司，推動(dòng)國有資本加大對環(huán)境治理和生態(tài)保護等方面的投入。支持生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域國有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革。

（四十二）推行用能權和碳排放權交易制度。

結合重點(diǎn)用能單位節能行動(dòng)和新建項目能評審查，開(kāi)展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。推廣合同能源管理。深化碳排放權交易試點(diǎn)，逐步建立全國碳排放權交易市場(chǎng)，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案。完善碳交易注冊登記系統，建立碳排放權交易市場(chǎng)監管體系。

（四十三）推行排污權交易制度。

在企業(yè)排污總量控制制度基礎上，盡快完善初始排污權核定，擴大涵蓋的污染物覆蓋面。在現行以行政區為單元層層分解機制基礎上，根據行業(yè)先進(jìn)排污水平，逐步強化以企業(yè)為單元進(jìn)行總量控制、通過(guò)排污權交易獲得減排收益的機制。在重點(diǎn)流域和大氣污染重點(diǎn)區域，合理推進(jìn)跨行政區排污權交易。擴大排污權有償使用和交易試點(diǎn)，將更多條件成熟地區納入試點(diǎn)。加強排污權交易平臺建設。制定排污權核定、使用費收取使用和交易價(jià)格等規定。

（四十四）推行水權交易制度。

結合水生態(tài)補償機制的建立健全，合理界定和分配水權，探索地區間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶(hù)間等水權交易方式。研究制定水權交易管理辦法，明確可交易水權的范圍和類(lèi)型、交易主體和期限、交易價(jià)格形成機制、交易平臺運作規則等。開(kāi)展水權交易平臺建設。

（四十五）建立綠色金融體系。

推廣綠色信貸，研究采取財政貼息等方式加大扶持力度，鼓勵各類(lèi)金融機構加大綠色信貸的發(fā)放力度，明確貸款人的盡職免責要求和環(huán)境保護法律責任。加強資本市場(chǎng)相關(guān)制度建設，研究設立綠色股票指數和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品，研究銀行和企業(yè)發(fā)行綠色債券，鼓勵對綠色信貸資產(chǎn)實(shí)行證券化。支持設立各類(lèi)綠色發(fā)展基金，實(shí)行市場(chǎng)化運作。建立上市公司環(huán)保信息強制性披露機制。完善對節能低碳、生態(tài)環(huán)保項目的各類(lèi)擔保機制，加大風(fēng)險補償力度。在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。建立綠色評級體系以及公益性的環(huán)境成本核算和影響評估體系。積極推動(dòng)綠色金融領(lǐng)域各類(lèi)國際合作。

（四十六）建立統一的綠色產(chǎn)品體系。

將目前分頭設立的環(huán)保、節能、節水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產(chǎn)品統一整合為綠色產(chǎn)品，建立統一的綠色產(chǎn)品標準、認證、標識等體系。完善對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買(mǎi)使用的財稅金融支持和政府采購等政策。

九、完善生態(tài)文明績(jì)效評價(jià)考核和責任追究制度

（四十七）建立生態(tài)文明目標體系。

研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指標體系。制定生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)體系。根據不同區域主體功能定位，實(shí)行差異化績(jì)效評價(jià)考核。

（四十八）建立資源環(huán)境承載能力監測預警機制。

研究制定資源環(huán)境承載能力監測預警指標體系和技術(shù)方法，建立資源環(huán)境監測預警數據庫和信息技術(shù)平臺，定期編制資源環(huán)境承載能力監測預警報告，對資源消耗和環(huán)境容量超過(guò)或接近承載能力的地區，實(shí)行預警提醒和限制性措施。

（四十九）探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。

制定自然資源資產(chǎn)負債表編制指南，構建水資源、土地資源、森林資源等的資產(chǎn)和負債核算方法，建立實(shí)物量核算賬戶(hù)，明確分類(lèi)標準和統計規范，定期評估自然資源資產(chǎn)變化狀況。在市縣層面開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點(diǎn)，核算主要自然資源實(shí)物量賬戶(hù)并公布核算結果。

（五十）對領(lǐng)導干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計。

在編制自然資源資產(chǎn)負債表和合理考慮客觀(guān)自然因素基礎上，積極探索領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標、內容、方法和評價(jià)指標體系。以領(lǐng)導干部任期內轄區自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎，通過(guò)審計，客觀(guān)評價(jià)領(lǐng)導干部履行自然資源資產(chǎn)管理責任情況，依法界定領(lǐng)導干部應當承擔的責任，加強審計結果運用。在內蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負債表編制試點(diǎn)和領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)。

（五十一）建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。

實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制。以自然資源資產(chǎn)離任審計結果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領(lǐng)導班子主要負責人、有關(guān)領(lǐng)導人員、部門(mén)負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉、責令公開(kāi)道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領(lǐng)導干部離任后出現重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其需要承擔責任的，實(shí)行終身追責。建立國家環(huán)境保護督察制度。

十、生態(tài)文明體制改革的實(shí)施保障

（五十二）加強對生態(tài)文明體制改革的領(lǐng)導。

各地區各部門(mén)要認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )中央關(guān)于生態(tài)文明建設和體制改革的精神，深刻認識生態(tài)文明體制改革的重大意義，增強責任感、使命感、緊迫感，認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，確保本方案確定的各項改革任務(wù)加快落實(shí)。各有關(guān)部門(mén)要按照本方案要求抓緊制定單項改革方案，明確責任主體和時(shí)間進(jìn)度，密切協(xié)調配合，形成改革合力。

（五十三）積極開(kāi)展試點(diǎn)試驗。

充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，鼓勵各地區按照本方案的改革方向，從本地實(shí)際出發(fā)，以解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，發(fā)揮主動(dòng)性，積極探索和推動(dòng)生態(tài)文明體制改革，其中需要法律授權的按法定程序辦理。將各部門(mén)自行開(kāi)展的綜合性生態(tài)文明試點(diǎn)統一為國家試點(diǎn)試驗，各部門(mén)要根據各自職責予以指導和推動(dòng)。

（五十四）完善法律法規。

制定完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國土空間開(kāi)發(fā)保護、國家公園、空間規劃、海洋、應對氣候變化、耕地質(zhì)量保護、節水和地下水管理、草原保護、濕地保護、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償等方面的法律法規，為生態(tài)文明體制改革提供法治保障。

（五十五）加強輿論引導。

面向國內外，加大生態(tài)文明建設和體制改革宣傳力度，統籌安排、正確解讀生態(tài)文明各項制度的內涵和改革方向，培育普及生態(tài)文化，提高生態(tài)文明意識，倡導綠色生活方式，形成崇尚生態(tài)文明、推進(jìn)生態(tài)文明建設和體制改革的良好氛圍。

（五十六）加強督促落實(shí)。

中央全面深化改革領(lǐng)導小組辦公室、經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專(zhuān)項小組要加強統籌協(xié)調，對本方案落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，正確解讀和及時(shí)解決實(shí)施中遇到的問(wèn)題，重大問(wèn)題要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院請示報告。

【文章來(lái)源 國務(wù)院官網(wǎng) http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm】